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Il governo tecnico è un unicum tutto italiano?

La formazione del governo Draghi ha riportato al centro della discussione la forma del governo tecnico.

A gennaio, la crisi di governo innescata dalla mozione di sfiducia di Italia Viva aveva causato non pochi disappunti e opinioni contrastanti, sia perché i sondaggi sulle intenzioni di voto stimavano per questo partito un magro 2% di consenso dell’opinione pubblica, sia perché si sarebbe trattato di una crisi frapposta tra quella sanitaria e quella economica, già di per sé difficili da gestire.

L’incapacità della maggioranza di governo di colmare il vuoto lasciato dal partito di Renzi o di giungere a un compromesso ha portato il Capo di Stato Mattarella a conferire il mandato esplorativo all’ex Presidente della Banca Centrale Europea Mario Draghi, per l’istituzione di un governo tecnico. In Italia, la periodica successione di governi tecnici non ha avuto lunga vita, arrestandosi con l’esperienza di Mario Monti, per certi versi impopolare agli occhi dell’opinione pubblica a causa delle stringenti misure di austerity applicate durante il suo mandato. 

Dunque, con la nomina di Draghi si è riacceso un dibattito che sembrava sopito sulle legittimità e condizionalità a cui un governo tecnico dovrebbe sottostare oppure no.
La nozione di governo tecnico risulta tuttora difficile da classificare, poiché vi sono ancora molti dubbi riguardo a quali dovrebbero essere le principali caratteristiche e dinamiche interne di questo modello .

Da un punto di vista squisitamente filosofico, Emanuele Severino, stimato filosofo e accademico italiano morto a gennaio 2020, considererebbe anche un governo del genere come un governo ideologico: infatti in un suo articolo del 2014 per “Il Corriere della Sera”, asseriva che la tecnocrazia e l’“arte politica” fossero entrambe ideologie, perché è l’ideologia capitalistica a guidare l’agire di un esecutivo tecnico. Il capitalismo, infatti, non è una legge naturale (cioè indipendente dal nostro agire economico) ed eterna, ma un modello, un sistema economico artificiale basato principalmente sul profitto e sul rischio, e come tale può essere sostituito da e tramite l’innovazione e la maggior efficienza di un nuovo sistema. Quindi, la tecnica applicata da un governo tecnocratico avrebbe lo scopo di preservare l’economia nazionale capitalistica.

Peraltro, proviamo ad allontanare lo sguardo e l’attenzione da una dimensione dottrinale ed elevata quale quella del professor Severino per indagare la questione da una prospettiva più empirica, andando a chiarire che il fenomeno “governo tecnico” non è un’esperienza esclusivamente italiana, e che le crisi a margine delle quali nasce questo tipo di governo non sono sempre simili all’esperienza nostrana. 

Condizioni necessarie ma non sufficienti 

Il governo tecnico nato in Kirghizistan nel 2010 nacque dopo le crescenti proteste e la fuga del Presidente  Bakiyev prima al confine del Paese, poi in Kazakistan e infine in Bielorussia. Queste circostanze portarono le forze politiche di opposizione a scegliere Roza Otunbayeva, già rinomata diplomatica a livello internazionale, come capo di Gabinetto del nuovo governo di transizione. Oltre a fungere da mezzo per portare il Paese verso le prime elezioni democratiche fissate per l’anno successivo, l’esecutivo guidato dalla Otunbayeva sancì il passaggio da una repubblica presidenziale a una repubblica parlamentare tramite apposito referendum.

Rimanendo nel contesto europeo, invece, l’esempio principe è il governo Papademos in Grecia del 13 novembre del 2011, nato per cause piuttosto simili a quelle del governo Monti in Italia. Vi sono state poi varie esperienze simili, concentrate  principalmente nell’Europa centro-orientale a partire dal 1992. Ma questi sono gli unici governi del genere nati al di fuori dell’Italia?

Leonardo Morlino, in una sua relazione del 2012 sul tema del governo tecnico, sostiene di sì. Nel suo lavoro per la Fondazione Bruno Visentini, il professore emerito della LUISS Guido Carli ha elencato le condizioni necessarie alla formazione dello stesso, prima fra tutte la presenza di un Capo dello Stato neutrale ed elettivo, il che esclude direttamente un’ampia frangia di democrazie, come gli Stati con una forma di governo presidenziale o semipresidenziale quali gli Stati Uniti o la Francia, dove il Presidente della Repubblica è eletto  direttamente dal popolo, e porta il proprio indirizzo politico nell’esecutivo. 

Per monarchie come il Regno Unito invece, la situazione risulta sostanzialmente diversa: la nomina e l’incarico di formare un nuovo governo da parte del Sovrano a un Primo Ministro “tecnico” (e perciò non appartenente ad alcun partito) potrebbe rappresentare un increscioso ritorno a un periodo storico in cui il prime minister era solo una mera pedina scelta dal Sovrano e che poteva essere sostituita ogni volta che avesse disatteso le volontà del monarca. 

Tutta un’altra storia anche per la Svizzera: la sua forma di governo direttoriale comporta una compagine governativa che rappresenti tutti i partiti e che il Capo dello Stato venga eletto con maggioranze ampie dal Parlamento; la Confederazione Elvetica potrebbe quindi avere, ipoteticamente, i “requisiti” per veder sorgere un governo tecnico, tuttavia nel concreto ciò è quasi impossibile, visto che i partiti difficilmente preferirebbero farsi da parte.

C’è un terzo requisito da tenere a mente: i governi tecnici nascono normalmente quando il Paese  attraversa un periodo di crisi e non si hanno maggioranze stabili in Parlamento che possano prendere le decisioni necessarie, perciò il Presidente decide di affidare l’incarico di premier ad una figura “super partes”, che sia in grado di  gestire la crisi e prendere le decisioni necessarie specialmente in campo economico. Per questo motivo tali esecutivi vengono spesso definiti, con un intento quasi denigratorio, come “governi del Presidente”, anche se, come accade in Italia, essi hanno sempre bisogno di ricevere la fiducia da parte delle camere. 

Il governo greco presieduto da Papademos non sarebbe stato quindi esattamente tecnico, dal momento che i ministri erano stati scelti tra i principali rappresentanti dei partiti.

Quattro sfumature di tecnocrazia

Tuttavia, come rinvenuto dagli studiosi Valbruzzi e McDonnell in una loro pubblicazione del 2014, non esiste un solo tipo di governo tecnico e ciò dipende dalle funzioni che assume e dalla stessa compagine governativa. Ci sono i cosiddetti nonpartisan caretaker, esecutivi formati per la maggior parte da tecnici (a differenza dei partisan), ma che non hanno il compito di compiere riforme notevoli.

Differenti  da questi due sono i cosiddetti technocrat-led  partisan governments, cioè tecnocrati di parte, (“governi tecnocratici di parte”) sono governi a maggioranza politica guidati da un tecnico e istituiti per modificare lo status quo del Paese. Infine, differenti dal precedente tipo solo per i membri del Consiglio dei ministri, i full technocratic governments,  (“governi tecnocratici puri”), espressione massima della tecnica perché formati per la maggioranza da ministri non politici con l’obiettivo di rimediare a problemi di ampia portata attraverso riforme strutturali.

Secondo la classificazione di Valbruzzi e McDonnel, si sono susseguiti ventiquattro governi tecnici in otto Stati membri dell’Unione Europea ma, date le diverse variazioni di composizione e durata, è possibile considerare alcuni di questi esecutivi maggiormente tecnocratici di altri. Per esempio, trattare le amministrazioni guidate da Papademos in Grecia e Monti in Italia come equivalenti significherebbe ignorare delle differenze sostanziali tra i due. In Grecia, Papademos divenne primo ministro grazie all’appoggio delle due forze politiche maggioritarie, il partito socialista Pasok e New Democracy, e solo il 17% dell’esecutivo era composto da tecnici. Di contro in Italia, il governo guidato da Monti non contò neanche un rappresentante di partito e fu nominato col chiaro mandato di portare avanti delle riforme strutturali.

Fanno parte dei nonpartisan caretaker gli esecutivi di transizione e a maggioranza tecnica, istituiti soltanto per occuparsi dell’ordinaria amministrazione in vista di nuove elezioni. In Grecia, un esempio fu il governo “ad interim” di Pikrammenos composto da soli esponenti tecnici e che durò solamente trentuno giorni.  Di partisan caretaker di transizione e a maggioranza politica, invece, non si sono ancora verificati casi pratici.

Di technocrat-led partisan government un esempio è il caso di Ciampi in Italia, di Stolojan in Romania, di Zolotas e dello stesso Papademos in Grecia. Infine, tra i cosiddetti full technocratic government si annoverano gli esecutivi di Bajnai in Ungheria, di Berov in Bulgaria, di Dini e Monti in Italia.

Tra scandali e instabilità politico-economiche

Indagare le cause che portano all’istituzione di un governo tecnico non è semplice, specialmente se si considera il fatto che ogni Paese ha una sua tradizione istituzionale differente.

Tuttavia, esistono delle condizioni comuni alla base della loro formazione, tra cui la presenza di un Capo di Stato che abbia un ruolo chiave nella formazione emergenziale di un governo – come accade in Italia – e l’esistenza di un sistema partitico instabile – come anche in Grecia -, ma anche in paesi che avevano intrapreso la transizione al regime democratico da relativamente poco tempo – ad esempio Bulgaria e Romania nei primi anni ’90.

Attraverso un’analisi accurata e una contestualizzazione storica, si evince che le cause scatenanti che portano alla scelta di questo tipo di esecutivo sono sostanzialmente le crisi di governo, derivanti da una mozione di sfiducia o uno scandalo politico, e le crisi economico-finanziarie, originate sia da fattori esogeni che endogeni.

Ancor prima di Tangentopoli e del governo Ciampi, nel 1988 in Grecia  scoppiò lo scandalo Koskotas che avrebbe comportato la sconfitta del partito socialista alle successive elezioni e il rinvio a giudizio del primo ministro Andreas Papandreou, con la conseguente instaurazione del governo “ecumenico” di Zolotas, che aveva ricevuto il sostegno di tutte le forze parlamentari.

Allo stesso modo, nel 2006, il famoso “discorso di Őszöd” dell’allora primo ministro ungherese Ferenc Gyurcsány pronunciato in una seduta a porte chiuse del partito socialista divenne uno scandalo politico di portata internazionale non appena fu di dominio pubblico. Le volgari dichiarazioni di Gyurcsány svelavano una serie di menzogne che il partito aveva rifilato all’elettorato e una sostanziale mancanza di rispetto per le significative misure promesse durante il suo mandato. Fu quindi instaurato un governo tecnico d’emergenza con a capo l’economista Gordon Bajnai in vista delle elezioni che si sarebbero tenute nel 2010 e che avrebbero spianato la strada alla destra ungherese e alla vittoria di Orbàn.

Ma i Paesi europei dove la “tradizione” di governi tecnici è più forte sono ovviamente Grecia e Italia.

Per quanto riguarda le crisi suscitate da condizioni di grave instabilità economica, si potrebbero citare le dimissioni di Berlusconi nel 2011, che fu sostituito per incapacità di gestione della crisi finanziaria dall’esecutivo tecnico guidato da Monti e volto a introdurre misure strutturali di ripresa economica.

Anche in Grecia, dove venne a galla la scandalosa falsificazione dei conti pubblici degli scorsi esecutivi per assicurarsi l’ingresso nell’euro,  la critica situazione finanziaria indusse il governo di George Papandreou a promuovere misure di austerità, che provocarono una serie di scioperi e a seguito dei quali dovette dimettersi, portando alla nomina dell’economista Lucas Papademos.

Più indietro nel tempo, anche i Paesi ex-sovietici  Romania e Bulgaria dovettero affrontare dei disordini economici dovuti a una transizione verso il sistema capitalistico piuttosto difficoltosa.

In entrambi gli stati la liberalizzazione dei prezzi, il taglio dei sussidi e le privatizzazioni produssero uno spropositato innalzamento del tasso di inflazione e della disoccupazione. La rivendicazione di un cambio di rotta da parte delle fasce popolari delle società civili portò alla creazione dei governi tecnici di Stolojan in Romania e Berov in Bulgaria, nel 1992.

In conclusione, l’istituzione di un governo tecnico rappresenta il sintomo più evidente dell’esistenza di problematiche sistemiche all’interno della democrazia rappresentativa, in quanto i primi nascono nei periodi in cui la sfiducia dell’elettorato nei confronti della classe dirigente si acuisce perché questa non mostra di avere le competenze di gestione di una crisi, di formulare riforme lungimiranti e di affrontare l’eccessiva faziosità partitica.

La quota politica non è un parametro

Quel che conta per identificare un governo tecnico, però, non è la proporzione di tecnici o politici. Il tentativo di trovare un’etichetta calzante e capire se il governo è più tecnico o più politico è infatti un esercizio poco utile. La questione fondamentale per il caso italiano, in linea anche con i casi precedenti, è infatti il coinvolgimento di una figura esterna alla politica, che faccia da garante per la formazione di un governo che, con il fine di superare un periodo di crisi, coinvolga e unisca forze che altrimenti non sarebbero mai state in grado di collaborare, queste condizioni sono necessarie e sufficienti per definire un governo tecnico. La misura in cui un esecutivo tecnico possa, inoltre, essere considerato politico è un aspetto certamente importante per indagare le conseguenze di tale assetto, ma trascurabile se si sceglie di prenderne in considerazione le cause.

È fondamentale evidenziare come il governo Draghi sia in linea con le cause generali identificate in precedenza. La crisi economica causata dal COVID-19, e la frammentazione e crisi della politica sono, infatti, le cause principali a cui si possono far risalire gli avvenimenti del periodo che ne hanno preceduto la formazione. La situazione di emergenza economica e sanitaria è nota ai più, e nonostante anche la crisi politica abbia avuto una grande copertura mediatica è necessario un ulteriore approfondimento.

Articolo di Ottavia Pastorella, Federica Scannavacca e Gabriele Vallin